Sentencia A. 1714/23

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-1714/23

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Conflictos de responsabilidad extracontractual del Estado por acción u omisión de entidad pública de cualquier régimen

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

 

AUTO 1714 DE 2023

 

 

Referencia: Expediente CJU-2894

 

Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Tercero Civil Oral del Circuito de Sincelejo y el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Sincelejo.

 

Magistrado sustanciador:

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

 

 

Bogotá D.C., dos (2) de agosto de dos mil veintitrés (2023).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del Artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

 

AUTO

 

I. ANTECEDENTES

 

1. La sociedad Domedical IPS S.A.S., prestó los servicios de salud (suministro de medicamentos) a los afiliados de Cajacopi EPS, para la atención de la población pobre vulnerable en lo no cubierto con el subsidio a la demanda de primer y segundo nivel, bajo la modalidad de evento en el departamento de Sucre.

 

2. La sociedad Domedical IPS S.A.S., por medio de apoderado judicial, interpuso demanda verbal de mayor cuantía en contra del departamento de Sucre – Secretaría de Salud Departamental[1], con las siguientes pretensiones:

 

1.     Se declare que la sociedad Domedical IPS S.A.S., prestó servicios de salud (suministro de medicamentos) para la atención de la población pobre y vulnerable en lo no cubierto con el subsidio a la demanda de primer y segundo nivel bajo la modalidad de evento a la entidad territorial DEPARTAMENTO DE SUCRE - SECRETARIA DE SALUD DEPARTAMENTAL.

 

2.     Se declare que la entidad territorial DEPARTAMENTO DE SUCRE - SECRETARIA DE SALUD DEPARTAMENTAL, debe a mi poderdante Domedical IPS S.A.S., los dineros derivados de la prestación de servicios de salud (suministro de medicamento) por la atención de la población pobre y vulnerable en lo no cubierto con el subsidio a la demanda de primer y segundo nivel bajo la modalidad de evento, prestados en el departamento de Sucre.

 

3.     Se condene a la entidad territorial DEPARTAMENTO DE SUCRE - SECRETARIA DE SALUD DEPARTAMENTAL a pagar a favor de la sociedad Domedical IPS S.A.S., los valores aquí descritos, los cuales se declaran bajo JURAMENTO ESTIMATORIO, de acuerdo a lo ordenado por el artículo 206 del Código General del Proceso (Ley 1564 de 2012). La tasación razonable es la siguiente:

 

A-   Por concepto de capital la suma de MIL SESENTA Y SIETE MILLONES CIENTO OCHENTA Y NUEVE MIL OCHOCIENTOS TREINTA Y SIETE PESOS M/L. ($1,067,189,837.00), por la prestación de servicios de salud (suministro de medicamento) para la atención de la población pobre y vulnerable en lo no cubierto con el subsidio a la demanda de primer y segundo nivel bajo la modalidad de evento, en el Departamento de Sucre.

 

B-   Por concepto de intereses moratorios, los cuales deberán ser liquidados a la tasa establecida para los impuestos administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) de acuerdo con lo señalado por el inciso segundo (2) del artículo 56 de la Ley 1438 de 2011, desde la fecha de vencimiento de las facturas o cuentas de cobros descrita en el hecho decimo de la demanda hasta cuando se cancele la totalidad de la obligación[2].

3. La demanda fue repartida al Juzgado Tercero Civil Oral del Circuito de Sincelejo, el cual mediante Audiencia Pública Oral del 26 de abril de 2021, declaró su falta de competencia para conocer el asunto y ordenó remitir el expediente a los juzgados administrativos del circuito de Sincelejo, al considerar que, por tratarse de un proceso en el que se pretende la declaratoria de existencia de un contrato de suministros en contra de una entidad territorial, la acción debe adelantarse ante la jurisdicción contenciosa administrativa[3], la cual es la encargada de dirimir esta clase de conflictos.

 

4. Se efectuó un nuevo reparto y el asunto le correspondió al Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Sincelejo[4], el cual, a través del Auto del 20 de mayo de 2021, ordenó la adecuación de la demanda, con el objeto de que se indicara, entre otras cosas, el medio de control en virtud del cual se acude a esta jurisdicción y se observen las normas del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo relativas al requisito de procedibilidad[5].

 

5. La parte demandada, mediante escrito del 3 de junio de 2021, argumentó que no es posible adecuar la demanda formal y procesalmente a las normas del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, y solicitó que se enviara el proceso al Consejo Superior de la Judicatura o a los Consejos Seccionales, según el caso, para que “dirima” el conflicto de competencia de distintas jurisdicciones que se suscitó[6].

 

6. El 1 de septiembre de 2022, el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Sincelejo, declaró la falta de jurisdicción para conocer del proceso e invocó la existencia de un conflicto de competencia entre jurisdicciones; en consecuencia, remitió el expediente a la Corte Constitucional para que lo dirimiera[7]. En su criterio, es la jurisdicción ordinaria la competente para resolver la controversia. Fundamentó su decisión en lo dispuesto en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, la cual define los asuntos que conoce la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

 

Tras analizar la demanda inicial presentada en la jurisdicción ordinaria, y visto el pronunciamiento de la parte demandante en el término de subsanación, estimó que lo pretendido por el actor – Domedical IPS S.A.S., no es obtener la declaratoria de existencia de un contrato de suministro entre éste y el departamento de Sucre, sino que la finalidad del proceso instaurado es obtener el pago de la obligación surgida del contrato y contenida en las facturas o cuentas de cobro, con lo cual se conforma un título ejecutivo de carácter complejo en contra del contratante Cajacopi, quien fue la entidad que contrajo la obligación de pago tal como consta en la cláusula 8° del contrato RS-4323-2016 de prestación de servicios de salud para el suministro de medicamentos mediante la modalidad evento, cuyo contratante es la Caja de Compensación Familiar Cajacopi , y el contratista es Domedical IPS S.A.S.

 

7. El 21 de septiembre de 2022, el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Sincelejo, remitió el expediente a la Corte Constitucional, y finalmente fue repartido al despacho del magistrado sustanciador el 18 de abril de 2023[8].

 

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

 

Competencia

 

8. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[9].

 

En el presente caso se configuró un conflicto de jurisdicción que la Corte Constitucional debe resolver

 

9. Este Tribunal ha señalado que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones:^[10] (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones;^[11] (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional;^[12] y (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.

 

10. En el asunto objeto de estudio, el Pleno de esta Corporación encuentra acreditados los presupuestos antes referidos: (i) la controversia se suscita entre una autoridad que hace parte de la jurisdicción ordinaria (Juzgado Tercero Civil Oral del Circuito de Sincelejo)  y otra que hace parte de la jurisdicción contencioso administrativa (Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Sincelejo) -presupuesto subjetivo- (ii) el objeto de litigio está relacionado con la demanda verbal de mayor cuantía promovida por Domedical IPS S.A.S., en contra del departamento de Sucre – Secretaría de Salud Departamental -presupuesto objetivo- y; (iii) el Juzgado Tercero Civil Oral del Circuito de Sincelejo y el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito Sincelejo, expusieron las razones por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrs. 3 y 6 supra) -presupuesto normativo-.

 

La competencia para conocer de los asuntos en los que una IPS demanda a entidades públicas por el no pago de servicios de salud que ya fueron prestados, debe ser atribuida a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo[13]. Reiteración Auto 546 de 2023[14] y Auto 1088 de 2021[15].

 

11. En el Auto 1088 de 2021[16], la Sala Plena explicó que las controversias suscitadas entre una IPS que demanda y una entidad pública, por el no pago de servicios que ya fueron prestados, no corresponden a las previstas en el numeral 4º del Artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social CPTSS. Lo expuesto, en la medida en que, en estricto sentido, no están relacionadas con la prestación de los servicios de la seguridad social. Por el contrario, corresponden a litigios presentados exclusivamente en torno a la financiación de unos servicios prestados que no involucran a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores.

12. Asimismo, advirtió que el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo CPACA prevé los casos que son competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Puntualmente, manifestó que dicha norma dispone una cláusula general, en virtud de la cual, “son del resorte de esta jurisdicción aquellas “controversias y los litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.”  Asimismo, en el numeral primero […] precisa que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo será competente para conocer de los procesos “relativos a la responsabilidad extracontractual de cualquier entidad pública, cualquiera que sea el régimen aplicable.” De manera que, la jurisdicción de lo contencioso administrativo será competente para conocer de las controversias relacionadas con la responsabilidad extracontractual de cualquier entidad pública. Es decir, de aquellos órganos, organismos o entidades estatales, en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital; y, los entes con aportes o participación estatal igual o superior al porcentaje aludido.

 

13. A partir de lo anterior, en el referido auto se formuló la siguiente regla de decisión: “El conocimiento de los asuntos en los que una IPS demande a entidades públicas, mediante el medio de control de reparación directa, por el no pago de unos servicios que ya se prestaron corresponde a los jueces de lo contencioso administrativo, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una IPS la responsabilidad extracontractual de entidades públicas. Este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4º del Artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente en torno a la financiación de unos servicios que ya se prestaron, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores”[17].

 

14. Por otra parte, en el Auto 546 de 2023[18] esta Corporación amplió la regla de decisión contenida en el Auto 1088 de 2021, indicando que la jurisdicción contenciosa administrativa es competente para los casos de procesos declarativos que propongan las IPS en contra de entidades públicas. En esa oportunidad, la Corte Constitucional analizó un caso en el que la Universidad Pontificia Bolivariana demandó al departamento del Quindío, con el fin de que se declarara que la entidad pública tenía la obligación de pagar unas sumas de dinero adeudadas con ocasión de la prestación de unos servicios de salud. Por lo anterior, la Sala consideró que la parte demandante no había propuesto una demanda de naturaleza ejecutiva, sino que, por el contrario, su escrito era semejante a un proceso declarativo promovido contra una entidad de naturaleza pública por una aparente obligación extracontractual.

 

15. Así las cosas, las Corte Constitucional precisó que los procesos en los que se persigue el pago de una entidad pública por los servicios de salud ya prestados no pueden ser catalogados como controversias relativas a la seguridad social, dejando sin aplicación el artículo 2 del CPTSS. Por el contrario, esta Corporación indicó que este tipo de procesos giran en torno a la atribución de una responsabilidad extracontractual en cabeza de una entidad pública, por lo que, en virtud del artículo 104 del CPACA este tipo de controversias deben ser conocidas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Lo anterior, fue manifestado en los siguientes términos:

 

“20. Por el contrario, aquellos giran en torno a la atribución de una responsabilidad extracontractual a una entidad pública. En efecto, en esos eventos, los accionantes pretenden que el juez que conozca del proceso establezca una obligación de pagar en cabeza de una entidad pública, sin que medie una relación contractual. De manera que, el medio de control invocado en estos casos no resulta determinante para resolver la controversia. Es cierto que el caso analizado en el Auto 1088 de 2021 correspondía a una demanda de reparación directa; mientras que el de la referencia es una demanda declarativa. Sin embargo, en ambas situaciones, los accionantes prima facie persiguen una declaratoria de responsabilidad extracontractual en cabeza de las autoridades públicas demandadas, para poder reclamar el pago de los servicios efectivamente prestados.

 

21. Según el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, ese tipo de controversias, sin importar el régimen aplicable, son competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. En este caso, la Sala encuentra que la demanda de índole declarativa, en principio, pretende que se declare la existencia de una obligación extracontractual por parte de una entidad pública. Puntualmente, del Departamento del Quindío.

 

22. Por lo anterior, es preciso ampliar la regla de decisión fijada en el Auto 1088 de 2021 a los procesos declarativos que propongan las IPS en contra de entidades públicas, con el fin de obtener el pago de los servicios de salud efectivamente prestados.”[19]

 

16. De esta forma, la regla de decisión contenida en el Auto 1088 de 2021[20], y ampliada por el Auto 546 de 2023[21], es la siguiente: “El conocimiento de los asuntos en los que una IPS demande a entidades públicas, mediante demanda de reparación directa o declarativa de índole ordinario, por el no pago de unos servicios que ya se prestaron corresponde a los jueces de lo contencioso administrativo, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una IPS la responsabilidad extracontractual de entidades públicas. Este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4º del Artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente en torno a la financiación de unos servicios que ya se prestaron, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores.”

 

 

III. CACO CONCRETO

 

17. Para la Sala Plena, la competencia para conocer la demanda presentada por la sociedad Domedical IPS S.A.S., es de la jurisdicción de lo contencioso administrativo

 

18. De acuerdo con el escrito de demanda presentado por la sociedad Domedical IPS S.A.S., se puede observar que la demandante instauró la acción ordinaria prevista en el artículo 1494 y siguientes del Código Civil a través demanda verbal de mayor cuantía. Por lo tanto, se trata de un proceso de naturaleza declarativa en el que se busca que se establezca que el departamento de Sucre -Secretaría de Salud Departamental- tiene una obligación extracontractual frente a un particular, relativa al pago de unas sumas de dinero adeudas con ocasión de la prestación de unos servicios de salud.

 

19. De esta forma, y sin que se evidencie en el expediente la existencia de una relación contractual entre las partes, sino que la prestación de los servicios de salud prestados por la parte demandante fue producto del cumplimiento de las obligaciones legales a su cargo, de acuerdo con la regla de decisión ampliada contenida en el Auto 546 de 2023[22], se establecerá la competencia en cabeza de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa.

 

20. Así, conforme a lo dispuesto en la parte motiva de la presente decisión, la Corte resolverá el conflicto en el sentido de declarar que corresponde al Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Sincelejo conocer del proceso promovido por la sociedad Domedical IPS S.A.S., en la medida que se pretende declarar una obligación extracontractual a cargo de una entidad pública, relacionada con el pago de obligaciones derivadas de facturas de venta originadas en la prestación de servicios de salud.

 

21. Regla de decisión. Tal como se advirtió en el Auto 546 de 2023[23], “El conocimiento de los asuntos en los que una IPS demande a entidades públicas, mediante demanda de reparación directa o declarativa de índole ordinario, por el no pago de unos servicios que ya se prestaron corresponde a los jueces de lo contencioso administrativo, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una IPS la responsabilidad extracontractual de entidades públicas. Este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4º del Artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente en torno a la financiación de unos servicios que ya se prestaron, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores”.

 

IV. DECISIÓN

 

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

RESUELVE

 

Primero. -DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Tercero Civil Oral del Circuito de Sincelejo y el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Sincelejo y DECLARAR que el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Sincelejo es la autoridad competente para conocer de la demanda verbal de mayor cuantía presentada por Domedical IPS S.A.S., en contra del departamento de Sucre – Secretaría de Salud Departamental.

 

Segundo. -REMITIR el expediente CJU-2894 al Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Sincelejo para que, de manera inmediata, proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión a los interesados y al Juzgado Tercero Civil Oral del Circuito de Sincelejo.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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